Por: Juan Carlos Bonilla Vergara
Con la expedición de la Ley 388 de 1997, los municipios del país entraron en la dinámica de planificar sus territorios, pero son diversos los problemas que estos tienen a la hora cumplir cabalmente con esta tarea, en esta columna de opinión se resaltan varios elementos que han generado conflictos, tanto a nivel normativo, como en los aspectos técnicos inmersos en la ruta de planificación diseñada para tal fin.
Un primer elemento problemático, se evidencia desde la norma existente, si bien es cierto, en Colombia se ha venido construyendo un sistema normativo robusto para planificar el territorio, esta construcción, ha sido el resultado de análisis realizados a los municipios con grandes centros urbanos como Bogotá, Cali, Medellín, entre otros; aunque en la Ley 388 de 1997 existe una categorización de los instrumentos de planificación territorial de acuerdo a sus dinámicas demográficas en planes, planes básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial, el desarrollo técnico de sus contenidos reglamentarios, ha centrado su mirada en los planes; en consecuencia de lo anterior, en la revisión a los distintos lineamientos, documentos metodológicos y diferentes documentos elaborados por los distintos entes gubernamentales, se evidencia un claro planteamiento de procedimientos e instrumentos de planificación intermedia, que nacen como el resultado de la complejidad de los diferentes municipios estudiados.
Con ese contexto, municipios, con dinámicas menos complejas a nivel poblacional y territorial, es decir; municipios con planes básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial; en muchos casos deben adoptar un instrumento de planificación, desarrollarlo e implementarlo con mecanismos que no corresponden a las realidades técnicas y financieras de los mismos.
Con todo y los problemas que se pueden identificar en las normas vigentes, los municipios cumplieron con la tarea de planificar sus territorios adoptando sus instrumentos de planificación de acuerdo con lo establecido en la ley, pero en una revisión de estos instrumentos a diferentes municipios del Departamento del Tolima, se puede decir que un segundo elemento problemático en la tarea de planificar el territorio fue la falta de un ejercicio serio y articulado entre los diferentes entes territoriales para diagnosticar, formular, adoptar e implementar los planes, planes básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial. Por consiguiente, en la actualidad vemos instrumentos de planificación territorial, que presentan muchas falencias, tanto de tipo conceptual, como en el desarrollo de las normas de usos y aprovechamientos del suelo; además de la carencia de articulación, tanto en la cadena de fines y medios, como en la que debe existir con los planes de desarrollo.
Atendiendo lo descrito anteriormente y haciendo énfasis en la articulación, un tercer elemento problemático para los municipios, se identifica en lo que la norma describe como la etapa implementación del POT, además de la desarticulación mencionada anteriormente, también quedaron del articulado de los diferentes instrumentos quedaron un sinnúmero de actividades programadas en el aire que, por la falta de vinculación al programa de ejecución no pudieron ser ejecutadas. En resumen, lo descrito anteriormente, impidió la apropiación de recursos por parte de los alcaldes para desarrollar lo adoptado en dichos instrumentos, debido a que estos basan su gestión en lo adoptado en sus planes de desarrollo.
Por último; junto con los problemas descritos anteriormente, lo que siguió continua y paralelamente a la implementación de los POT, fue la etapa de seguimiento y evaluación que son la base de los procesos de revisión y ajuste; pero dicho proceso no fue ni continuo, ni paralelo; una evidencia de esto, es lo dicho por el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional (2020), “el 88% de los municipios de Colombia tienen el POT desactualizado”, después de dos décadas después de la aprobación de los POT, a los municipios en su gran mayoría se les dificulta rendir cuenta sobre los mismos, ya sea por desconocimiento de la norma o por falta de voluntad política, el cual se convierte en el tercer elemento problemático, el cual muestra varias aristas. En primer lugar, el seguimiento y evaluación, se realizó en algunos casos, porque entidades como gobernaciones o las CAR, entregaron los documentos de seguimiento y evaluación en el marco de algún convenio interinstitucional, y en otros casos; en segundo lugar, el municipio, en consultorías, contrató asesores que, después de varias vigencias vencidas realizan de la misma manera los documentos de seguimiento y evaluación; pero, en ninguno de los dos casos, estos reportes respondieron al propósito requerido de plantear una ruta que permitiera ajustar y/o modificar sus instrumentos de planificación territorial, de conformidad a las realidades de los mismos.
En segundo lugar y en contraposición a lo anterior, lo municipios si avanzaron en la utilización de mecanismos de ley como las modificaciones excepcionales a normas urbanísticas estructurales y generales inmersas dentro de sus instrumentos de planificación, pero estos ajustes y/o modificaciones se dieron motivadas por intereses de sus coyunturas y no estructurales, agregando que muchas de estas sin ningún soporte técnico.
En tercer lugar, los POT en los municipios son únicamente instrumentos que se revisan para identificar usos del suelo o las actividades permitidas sobre el territorio, no como una hoja de ruta para disponer de acuerdo a la planificación programada.
En tercer lugar, los pocos municipios que lograron de una manera u otra, llegar a la instancia de concertación, consulta y participación ciudadana, están estancados en alguna instancia y/o desistieron del proceso debido a que, con los tiempos planteados en la ley y/o por los cambios de administración, no tuvieron continuidad. Es decir, en muchas de las ocasiones, estos no se tramitaron por motivos políticos; sin dejar de lado el papel que han tenido las corporaciones autónomas regionales en esta etapa.
Todo este contexto, sirve para comentar que, si bien es cierto, la tarea de planificar el territorio, es una tarea que le atañe a los municipios, las problemáticas comentadas anteriormente, son el resultado de la poca experiencia que se tiene en el país en temas de planificación y ordenamiento del territorio. En ese sentido, la apuesta para la retroalimentación de esta actividad requiere de un trabajo articulado entre las entidades de los distintos niveles territoriales, en primer lugar, desde el nivel nacional, empezando por la rama legislativa, clarificar temas normativos que aún son ambiguos; desde el poder ejecutivo, realizar la tarea de administrar el andamiaje técnico en esta materia de acuerdo a la categorización de los POT y desde los entes descentralizados como las corporaciones autónomas regionales, aportar desde sus competencias los estudios necesarios para facilitarles la tarea de planificar el territorio a los municipios; en segundo lugar, desde los entes territoriales del nivel departamental, desde sus competencias técnicas, aportar recurso técnicos y financieros en el perfeccionamiento de dichos instrumentos; en tercer y último lugar, desde los municipios, formular, implementar, seguir y evaluar sus POT.