LAS CONCERTACIONES AMBIENTALES DE LOS PLANES O ESQUEMAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, Ya no deben durar …….

Arq. CARLOS ARTURO CIRO BASTO
Catedrático – Consultor de Ordenamiento Territorial.
GRAPOT

Sobre las concertaciones ambientales había escrito en esta página hace algún tiempo una publicación titulada: “LAS CONCERTACIONES AMBIENTALES DE LOS PLANES O ESQUEMAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, DURAN Y DURAN” … haciendo apología al comercial de las pilas Duracell, pues entre el vaya, haga y traiga, interrupciones vienen y suspensiones van, pueden pasar aproximadamente (7) siete meses, para esa época la ley 388 de 1997, otorgaba 30 días hábiles; con la modificación del articulo 24 de la ley 388 de 1997, a través del artículo 26 de la ley 2079, aumentó al plazo a cuarenta y cinco (45) días, para darle más tiempo a las entidades encargadas de concertar los asuntos ambientales con él vaya, haga y traiga; y el devenir de las interrupciones y suspensiones, ¿el punto es?, ¿en qué parte del proceso es que se inicia la concertación de los asuntos exclusivamente ambientales?. 

Ahora bien, en el numeral 5 del artículo 31 de la ley 99 de 1993, determina que le compete a las Corporaciones o Autoridades Ambientales, “a participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten”; y el artículo 24 de la ley 388 de 1997, precisa: (…) “para que de manera conjunta con el municipio y/o distrito concierten (Pactar, ajustar, poner de acuerdo) los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán de cuarenta y cinco (45) días; solo podrá ser objetado por razones técnicas y sustentadas en estudios”; es decir solo puedo ser controvertido, impugnado o refutado cuando la entidad Ambiental demuestre técnicamente mediante un estudio que la decisión del ente territorial es equivocada.     

Así las cosas con el marco regulatorio vigente establecido en el artículo 26 de la ley 2079 de 2021, y el artículo 49 de la ley 1537 de 2012, el cual establecen que: (….) se concertan de manera conjunta los asuntos exclusivamente ambientales, considerando que “las Corporaciones Autónomas o autoridades ambientales correspondientes, solo podrán presentar observaciones de carácter exclusivamente ambiental en lo relacionado con el ordenamiento del territorio, las cuales deberán estar técnicamente sustentadas.

Todo lo anterior teniendo en cuenta las determinantes de superior jerarquía establecidas en el numeral 1, literales a, b y c del artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y de manera específica las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales: 

Por otro lado, el decreto 1077 de 2015, presenta el artículo 2.2.2.1.2.2.2, “Instancias de concertación y consulta”, el cual describe a partes de lo establecido en la ley 388 de 1997 y el articulo 49 de la ley 1537 de 2012; indicando además  que: “Previo a surtir las instancias de concertación y consulta, el alcalde distrital municipal, a través de la Secretaría de planeación o la dependencia que haga sus veces, someterá a consideración del Consejo de Gobierno el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial, su revisión o modificación” e indica igualmente que, “la concertación y consulta se inicia con la radicación completa de los documentos señalados en el artículo anterior ante las respectivas instancias”. 

Se decide además en el artículo 2.2.2.1.2.2.3, del decreto en comento “que para adelantar la concertación de los asuntos exclusivamente ambientales con la Corporación o Autoridad Ambiental de la jurisdicción, el municipio o distrito deberá radicar ante la Autoridad Ambiental competente los documentos completos que conforman el proyecto del plan de ordenamiento territorial, su revisión o modificación”; la radicación y verificación “se regirá por lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 sustituido por la Ley 1755 de 2015 o la norma que lo modifique o sustituya”. 

Ahora bien, lo nuevo o diferente de la normativa expresada es: 

La concertación de los asuntos exclusivamente ambientales entre municipio o distrito y la corporación autónoma regional o autoridad ambiental competente se efectuará de manera integral sin que sea viable realizar concertaciones parciales o condicionadas, en el marco de lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 modificada en lo pertinente por la Ley 507 de 1999 y en el artículo 49 de la Ley 1537 de 2012”. (2.2.2.1.2.2.3) (Cursiva, subrayado y negrilla del suscrito) 

No obstante, el artículo 49 de la Ley 1537 de 2012, también indica que: “las Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientales correspondientes, solo podrán presentar observaciones de carácter exclusivamente ambiental en lo relacionado con el ordenamiento del territorio, las cuales deberán estar técnicamente sustentadas y concluye el párrafo con

Las mismas podrán ser objetadas por las autoridades municipales”.

 Consiguientemente el artículo 49, trae el siguiente parágrafo: 

Parágrafo: No hacen parte de los asuntos exclusivamente ambientales las normas urbanísticas, arquitectónicas o estructurales, ni los demás asuntos técnicos o jurídicos no ambientales. Durante la etapa de concertación de la que trata el presente artículo, las Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientales correspondientes, no podrán desconocer los actos administrativos previos que sustentan los trámites de concertación sometidos a su consideración”. 

Así y todo, en los términos del parágrafo anterior, es importante traer a colación el artículo 31, del código civil colombiano, Ley 57 de 1887, que a su texto dice:  “Lo favorable u odioso de una disposición no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación. La extensión que deba darse a toda ley se determinará por su genuino sentido, y según las reglas de interpretación precedentes”.

Finalmente, sobre este asunto se determina que: “con relación con los temas sobre los cuales no se logre la concertación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible intervendrá, con el fin de decidir sobre los puntos de desacuerdo, para lo cual dispondrá de un término máximo de treinta (30) días, contados a partir de la radicación de la información del proceso por parte del municipio o distrito quien está obligado a remitirla.”.

LOS PROBLEMAS DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN COLOMBIA

Por: Juan Carlos Bonilla Vergara

 

Con la expedición de la Ley 388 de 1997, los municipios del país entraron en la dinámica de planificar sus territorios, pero son diversos los problemas que estos tienen a la hora cumplir cabalmente con esta tarea, en esta columna de opinión se resaltan varios elementos que han generado conflictos, tanto a nivel normativo, como en los aspectos técnicos inmersos en la ruta de planificación diseñada para tal fin.

Un primer elemento problemático, se evidencia desde la norma existente, si bien es cierto, en Colombia se ha venido construyendo un sistema normativo robusto para planificar el territorio, esta construcción, ha sido el resultado de análisis realizados a los municipios con grandes centros urbanos como Bogotá, Cali, Medellín, entre otros; aunque en la Ley 388 de 1997 existe una categorización de los instrumentos de planificación territorial de acuerdo a sus dinámicas demográficas en planes, planes básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial, el desarrollo técnico de sus contenidos reglamentarios, ha centrado su mirada en los planes; en consecuencia de lo anterior, en la revisión a los distintos lineamientos, documentos metodológicos y diferentes documentos elaborados por los distintos entes gubernamentales, se evidencia un claro planteamiento de procedimientos e instrumentos de planificación intermedia, que nacen como el resultado de la complejidad de los diferentes municipios estudiados.

Con ese contexto, municipios, con dinámicas menos complejas a nivel poblacional y territorial, es decir; municipios con planes básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial; en muchos casos deben adoptar un instrumento de planificación, desarrollarlo e implementarlo con mecanismos que no corresponden a las realidades técnicas y financieras de los mismos.

Con todo y los problemas que se pueden identificar en las normas vigentes, los municipios cumplieron con la tarea de planificar sus territorios adoptando sus instrumentos de planificación de acuerdo con lo establecido en la ley, pero en una revisión de estos instrumentos a diferentes municipios del Departamento del Tolima, se puede decir que un segundo elemento problemático en la tarea de planificar el territorio fue la falta de un ejercicio serio y articulado entre los diferentes entes territoriales para diagnosticar, formular, adoptar e implementar los planes, planes básicos y/o esquemas de ordenamiento territorial. Por consiguiente, en la actualidad vemos instrumentos de planificación territorial, que presentan muchas falencias, tanto de tipo conceptual, como en el desarrollo de las normas de usos y aprovechamientos del suelo; además de la carencia de articulación, tanto en la cadena de fines y medios, como en la que debe existir con los planes de desarrollo.

Atendiendo lo descrito anteriormente y haciendo énfasis en la articulación, un tercer elemento problemático para los municipios, se identifica en lo que la norma describe como la etapa implementación del POT, además de la desarticulación mencionada anteriormente, también quedaron del articulado de los diferentes instrumentos quedaron un sinnúmero de actividades programadas en el aire que, por la falta de vinculación al programa de ejecución no pudieron ser ejecutadas. En resumen, lo descrito anteriormente, impidió la apropiación de recursos por parte de los alcaldes para desarrollar lo adoptado en dichos instrumentos, debido a que estos basan su gestión en lo adoptado en sus planes de desarrollo.

Por último; junto con los problemas descritos anteriormente, lo que siguió continua y paralelamente a la implementación de los POT, fue la etapa de seguimiento y evaluación que son la base de los procesos de revisión y ajuste; pero dicho proceso no fue ni continuo, ni paralelo; una evidencia de esto, es lo dicho por el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional (2020), “el 88% de los municipios de Colombia tienen el POT desactualizado”, después de dos décadas después de la aprobación de los POT, a los municipios en su gran mayoría se les dificulta rendir cuenta sobre los mismos, ya sea por desconocimiento de la norma o por falta de voluntad política, el cual se convierte en el tercer elemento problemático, el cual muestra varias aristas. En primer lugar, el seguimiento y evaluación, se realizó en algunos casos, porque entidades como gobernaciones o las CAR, entregaron los documentos de seguimiento y evaluación en el marco de algún convenio interinstitucional, y en otros casos; en segundo lugar, el municipio, en consultorías, contrató asesores que, después de varias vigencias vencidas realizan de la misma manera los documentos de seguimiento y evaluación; pero, en ninguno de los dos casos, estos reportes respondieron al propósito requerido de plantear una ruta que permitiera ajustar y/o modificar sus instrumentos de planificación territorial, de conformidad a las realidades de los mismos.

En segundo lugar y en contraposición a lo anterior, lo municipios si avanzaron en la utilización de mecanismos de ley como las modificaciones excepcionales a normas urbanísticas estructurales y generales inmersas dentro de sus instrumentos de planificación, pero estos ajustes y/o modificaciones se dieron motivadas por intereses de sus coyunturas y no estructurales, agregando que muchas de estas sin ningún soporte técnico.

En tercer lugar, los POT en los municipios son únicamente instrumentos que se revisan para identificar usos del suelo o las actividades permitidas sobre el territorio, no como una hoja de ruta para disponer de acuerdo a la planificación programada.

En tercer lugar, los pocos municipios que lograron de una manera u otra, llegar a la instancia de concertación, consulta y participación ciudadana, están estancados en alguna instancia y/o desistieron del proceso debido a que, con los tiempos planteados en la ley y/o por los cambios de administración, no tuvieron continuidad. Es decir, en muchas de las ocasiones, estos no se tramitaron por motivos políticos; sin dejar de lado el papel que han tenido las corporaciones autónomas regionales en esta etapa.

Todo este contexto, sirve para comentar que, si bien es cierto, la tarea de planificar el territorio, es una tarea que le atañe a los municipios, las problemáticas comentadas anteriormente, son el resultado de la poca experiencia que se tiene en el país en temas de planificación y ordenamiento del territorio. En ese sentido, la apuesta para la retroalimentación de esta actividad requiere de un trabajo articulado entre las entidades de los distintos niveles territoriales, en primer lugar, desde el nivel nacional, empezando por la rama legislativa, clarificar temas normativos que aún son ambiguos; desde el poder ejecutivo, realizar la tarea de administrar el andamiaje técnico en esta materia de acuerdo a la categorización de los POT y desde los entes descentralizados como las corporaciones autónomas regionales, aportar desde sus competencias los estudios necesarios para facilitarles la tarea de planificar el territorio a los municipios; en segundo lugar, desde los entes territoriales del nivel departamental, desde sus competencias técnicas, aportar recurso técnicos y financieros en el perfeccionamiento de dichos instrumentos; en tercer y último lugar, desde los municipios, formular, implementar, seguir y evaluar sus POT.

LAS DERTERMINANTES, LOS ASUNTOS AMBIENTALES Y LA CONCERTACIONES DE LOS POT’S

Arq. CARLOS ARTURO CIRO BASTO
Catedrático – Consultor de Ordenamiento Territorial.
GRAPOT

 

El artículo 79 de la Constitución Política de Colombia, señala que: “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano” …, considera también este artículo; “que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.

En el mismo marco normativo el artículo 80, precisa que: “El estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental…”

Ahora bien, el artículo 311 anuncia que al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes; y sobre esta materia el Articulo 313 circunscribe que le corresponde al Concejo Municipal entre otras(7)”reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley;  vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” y (9) “Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio”.  Toda la anterior referencia normativa de la Constitución Política de Colombia.

En otro ámbito normativo el artículo 6° de la Ley 99 de 1993, en el marco general de competencias le asignó al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, la función de regular y orientar en lo relacionado con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y todas aquellas otras funciones que no hayan sido expresamente atribuidas por la ley a otra autoridad; de igual manera en el artículo 31 le otorgó funciones específicas a las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible, a participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten, decisión normativa que se encuentra en los articulo 24 de la Ley 388 de 1997 y el articulo 49 de la Ley 1537 de 2012, cuando determinan que para efectos de que conjuntamente con el municipio concerten los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán de cuarenta y cinco (45) días; solo podrá ser objetado por razones técnicas y sustentadas en estudios; así y todo el artículo 49 de la Ley 1537 de 2012, precisa que las Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientales correspondientes, solo podrán presentar observaciones de carácter exclusivamente ambiental en lo relacionado con el ordenamiento del territorio, las cuales deberán estar técnicamente sustentadas. “Las mismas podrán ser objetadas por las autoridades municipales”. (Cursiva y subrayado del suscrito). Ahora bien, el parágrafo del articulo 49 es contundente con a su texto y letra dice: “No hacen parte de los asuntos exclusivamente ambientales las normas urbanísticas, arquitectónicas o estructurales, ni los demás asuntos técnicos o jurídicos no ambientales. Durante la etapa de concertación de la que trata el presente artículo, las Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientales correspondientes, no podrán desconocer los actos administrativos previos que sustentan los trámites de concertación sometidos a su consideración”.

Retomando de nuevo la Ley 99 de 1993, otras de las funciones asignadas a las Corporaciones se encuentra en el artículo 31 como por ejemplo: (…) 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; ..(8) Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la política nacional; 18) Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales.

Consiguientemente el numeral 31 del artículo 31, ordena que “sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con la zonificación y el uso del suelo, de conformidad por lo establecido en el artículo 313 numeral séptimo de la Constitución Nacional, las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas sub-urbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. No menos del 70% del área a desarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente”.

En cuanto a las funciones de los Municipios la Ley 99 de 1993, el artículo 65, precisa que le corresponde entre otras a los municipios… (2) “Dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio” y (8) “Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo”.

Por su parte, el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, estableció las cuatro (4) determinantes que constituyen normas de superior jerarquía y deben ser tenidas en cuenta en los procesos de revisión y modificación de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), y que para efectos de los asuntos ambientales se debe incorporar el numeral primero que a su texto establece:

  1. “Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales.

En este sentido también se deben concentrar las directrices, normas y reglamentos expedidos desde el Sistema Nacional Ambiental -SINA-, las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y los recursos naturales renovables en las zonas marinas y costeras, los parques nacionales naturales, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales, cuencas hidrográficas y las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales.

Ya para terminar y como comentario al margen de las regulaciones anteriores la Corte Constitucional mediante sentencia C-216 de 2011, con ponencia del Tolimense, Magistrado Mauricio González Cuervo, declaró INEXEQUIBLE, el Decreto 141 de 2011 que pretendía modificar entre otros el artículo 65 de la Ley 99 de 1993, incorporándole un nuevo numeral así:

11) Incorporar en los Planes de Ordenamiento Territorial las determinantes ambientales definidas por las Corporaciones Autónomas Regionales y tomar las medidas del caso para su adopción.

Inexequibilidad que fue decretada por “consecuencia”, toda vez que el decreto 141 de 2011, fue consecuente del decreto 020 de 2020,Por medio del cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública», esta INEXEQUIBLE, produce, como efecto necesario, la inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos que lo desarrollan.

“Se trata entonces del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución”. Dijo la Corte.

LA VIDA JURIDICA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Arq. CARLOS ARTURO CIRO BASTO
Catedrático – Consultor de Ordenamiento Territorial.
GRAPOT

 

El Acto Administrativo es la manifestación de la voluntad del Estado o de un ente territorial (Departamento – Municipio) a través de la Asamblea (Ordenanza) o Concejo Municipal (Acuerdo) o del Alcalde (Decreto – Resolución), dirigida hacia los habitantes de su jurisdicción, como ejercicio de la carga pública por ellos soportables, de conformidad con los lineamientos constitucionales, legales y reglamentarios.

Ahora bien, los Actos Administrativos que se expiden deben ser eficaces y válidos para que tengan efectos jurídicos ante terceros y sean acatados jurídicamente por los administrados; entonces tenemos que la validez para estos casos se refiere a la declaración positiva de la Administración de un hecho jurídico y su relevancia en el ámbito de lo legal; de aquí en adelante nace la eficacia, donde se tiene que el Acto Administrativo, una vez producido, adquiere una categoría de validez y por lo tanto nace a la vida jurídica, pues lleva implícito el principio de “Presunción de Legalidad” estos actos administrativos, mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso Administrativo, o cuando fueren suspendidos, la administración no puede ejecutarlos hasta tanto no se resuelva definitivamente su legalidad.

En conclusión, es a través de la jurisdicción contenciosa administrativa (jueces, tribunales y Consejo de Estado), los que tienen la competencia exclusiva y excluyente para anular o decretar su NULIDAD y no por el comentario de una persona con aureola de Autoridad Ambiental.

Entonces no puede ser la decisión de una persona que representa una Institución, la que decida si un acto administrativo que no pasó por la entidad (Autoridad Ambiental), no puede ser tenido en cuenta; que decisión tan absurda, ilógica e irracional y de desconocimiento total en estos asuntos; Así y todo, una vez expedido el acto administrativo llámese, Acuerdo, Decreto o Resolución de un Ente Territorial, debe ser enviado para control de Constitucionalidad y Legalidad a la oficina jurídica de la Gobernación, que si después de analizado y estudiado  encuentra vicios Constitucionales y Legales, debe remitirlo al Tribunal Administrativo de la Jurisdicción para su control; y son ellos los que pueden decretar la nulidad o la suspensión del acto administrativo objeto de estudio.

Ahora bien, el parágrafo del articulo 49 de la Ley 1537 de 2012, señala que no hacen parte de los asuntos exclusivamente ambientales “las normas urbanísticas, arquitectónicas o estructurales, ni los demás asuntos técnicos o jurídicos no ambientales”.

Alude de igual manera el parágrafo que durante la etapa de concertación, las Corporaciones Autónomas Regionales o Autoridades Ambientales correspondientes, NO podrán DESCONOCER los ACTOS ADMINISTRATIVOS previos que sustentan los trámites de concertación sometidos a su consideración. Es por ello que el artículo 2.2.2.1.2.1.2. del decreto 1077 de 2015, del literal B, numeral 3, precisa que, para la revisión y ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial, en la “ETAPA DE DIAGNÓSTICO” se debe tener en cuenta, “El inventario de los instrumentos que se hayan expedido en la vigencia del Plan, que lo desarrollen y complementen”. Entonces porque la rienda suelta de la entidad pregona todo lo contrario.

 

EL REZAGO EN LA FORMULACIÓN DE LAS UPR´s EN EL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA.

Arq. CARLOS ARTURO CIRO BASTO
Catedrático – Consultor de Ordenamiento Territorial.
GRAPOT

Aunque al parecer el rezago es generalizado, solo voy hacer referencia a nuestro departamento; pues este instrumento no está muy bien visto por la Autoridad Ambiental.

El asiduo lector de esta página, con seguridad comentará; de nuevo la Autoridad Ambiental; ¡sí de nuevo!, la razón es que la entidad o la rueda suelta de la Corporación, desconoce la autonomía, la facultad y la competencia que tienen los entes y las autoridades municipales en planificar y ordenar su territorio.

Ahora bien, a la fecha los municipios tienen tres (3) grandes retos; el primero corresponde al seguimiento, evaluación y control del plan de desarrollo; el segundo la revisión, ajuste y modificación de los planes o esquemas de ordenamiento territorial; y el tercero la formulación de las unidades de planificación rural; UPR´s;

El tercer reto, es el que motiva el presente artículo; las unidades de planificación rural, UPR; entendidas como el instrumento de planificación a escala intermedia; que desarrolla y complementa el Plan o el Esquema de Ordenamiento Territorial en lo referente al suelo rural, tal como lo indican los artículos 2.2.1.1 y 2.2.2.2.1.5 del Decreto Nacional 1077 de 2015, Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”, al expresar que “las UPR tienen como objetivo precisar las condiciones de ordenamiento de áreas específicas del suelo rural”, previa una delimitación con el objeto de asegurar su formulación y adopción.

Estas unidades en su definición jurídica permiten incluir contenidos y las normas que se requieran para orientar el desarrollo de actuaciones urbanísticas en los suelos rurales, de acuerdo con los parámetros, procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales consignadas en el componente rural del respectivo PBOT O EOT del municipio o en los instrumentos que lo desarrollen y complementen.

Así las cosas, mediante esta herramienta de planificación a escala intermedia se pueden incorporar: instrumentos o mecanismos de gestión del suelo denominados también de actuación urbana o urbanística, que permiten la obtención del suelo necesario para llevar a cabo actuaciones urbanísticas; de igual manera se pueden incorporar instrumentos de financiación que le permiten al Municipio obtener recursos económicos para la implementación de los proyectos del POT, su programa de ejecución y de las propia Unidades de Planificación Rural.

De conformidad con el marco jurídico vigente todos los suelos que tienen el carácter de rural, incluidos los suburbanos o los de protección que se encuentran en suelo rural son susceptibles de planificarlos a través de la UPR´S.

Ahora bien, la norma es clara cuando establece que, para desarrollar y precisar las condiciones de ordenamiento de áreas específicas del suelo rural a escala intermedia, los planes o esquemas de ordenamiento territorial “podrán” delimitar para la totalidad del suelo rural las UPR, para su posterior formulación y adopción”; es decir, los municipios “pueden” y no hay que sustentárselo a la rueda suelta de la Autoridad Ambiental, para planificar el suelo rural en estas unidades, lo anterior de conformidad a la autonomía municipal definida en el artículo 287 y el 315 de la Constitución Política de Colombia, este ultimo determina que el alcalde debe cumplir y hacer cumplir la Constitución la Ley, los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, las ordenanzas y los acuerdos del Concejo Municipal; de igual manera en los términos del artículo 33 de la Ley 152 de 1994, norma que a su texto indica que el alcalde es la máxima autoridad de la Planeación del Municipio; así mismo de conformidad al Inciso 8 del artículo 65º, que precisa que los municipios deberán dictar sus propias normas sobre ordenamiento territorial y reglamentación del uso del suelo de conformidad con la Constitución y las Leyes; de la misma forma el Artículo 68º, señala que los municipios deberán planificar ambientalmente sus territorios de conformidad al artículo 80º de la Constitución Nacional, los anteriores artículos descritos en la Ley 99 de 1993.

Complementa el anterior marco normativo el numeral 1.3 del artículo 15 de la Ley 388 de 1997, enunciado que determina que también son Normas Urbanísticas Estructurales, las que definen las características de las unidades de actuación o las que establecen criterios y procedimientos para su caracterización, “delimitación e incorporación posterior”, incluidas las que adoptan procedimientos e instrumentos de gestión para orientar, promover y regular las actuaciones urbanísticas vinculadas a su desarrollo.

A decir verdad en los términos del anterior párrafo le corresponde al Municipio, reglamentar los procedimientos para la delimitación, trámite y presentación de las UPR’s; y no es la Autoridad Ambiental o la rienda suelta de la Corporación, la que determina los procedimientos, tramites y alcances en la formulación de las UPR´s tal como lo hicieron con la expedición de la resolución N° 560 del 20 de marzo de 2015, acto administrativo que determinó los lineamientos y parámetros ambientales para la formulación de las unidades de planificación rural, UPR; teniendo en cuenta que en la formulación de las UPR´s, se debe dar de manera progresiva, gradual y flexible, como cualquier otro instrumento de planificación.

EL EXPEDIENTE MUNICIPAL

Arq. CARLOS ARTURO CIRO BASTO
Catedrático – Consultor de Ordenamiento Territorial.
GRAPOT

Aunque el expediente Municipal, ha sido definido de muchas maneras, lo cierto del caso es que se trata de una herramienta técnica que sirve para tomar decisiones relacionados con la planeación y el ordenamiento territorial; también se puede definir como un conjunto de elementos orientados a obtener datos e información específica de un territorio; finalmente se puede decir que esta herramienta le permite optimizar al Municipio, el proceso de la planeación y el ordenamiento territorial, facilitando la toma de decisiones para la revisión y ajuste del plan o esquema de ordenamiento territorial.

Ahora bien, este instrumento no es un subproducto del Pot, se trata de un procedimiento técnico para verificar la realidad histórica de un territorio y ver su futuro desarrollo; por lo tanto no hace parte de los documentos que deba ser presentado para las sustentación de una revisión, ajuste o modificación de un POT; mucho menos debe ser materia para concertar con la Autoridad Ambiental.

Por lo anterior los funcionarios de la Autoridad Ambiental, deben leer a su texto lo que indica el parágrafo del artículo 49 de la Ley 1537 de 2012:
“Parágrafo. No hacen parte de los asuntos exclusivamente ambientales las normas urbanísticas, arquitectónicas o estructurales, ni los demás asuntos técnicos o jurídicos no ambientales”.

Pero como dije anteriormente, el expediente no hace parte de los documentos de la revisión y ajuste; mas bien se trata de un instrumento que facilita la construcción del documento de seguimiento y evaluación de un plan o esquema de ordenamiento territorial, cuyo objeto es el de evaluar, monitorear, avisar, prevenir o advertir sobre el ajuste o modificación de un POT.

A decir verdad el documento de seguimiento y evaluación, es un requisito de presentación definido en el artículo 2.2.2.1.2.6.5 del decreto 1077 de 2015, pero no es una decisión que se deba concertar con la Autoridad Ambiental; lo anterior porque Constitucional y legalmente le corresponde al Municipio, planificar su territorio y dictar normas de ordenamiento territorial en su jurisdicción.

Así las cosas, me parece que no le incumbe y atañe a la Autoridad Ambiental, revisar y muchos menos concertar entre otros el Expediente Municipal; de igual manera considero que debe ser respetuosa de las decisiones de los municipios y no debería otorgarse funciones que no son de su competencia.

LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN EN LOS POT´S

 

Arq. CARLOS ARTURO CIRO BASTO
Catedrático – Consultor de Ordenamiento Territorial.
GRAPOT

Los propósitos del Ordenamiento Territorial de conformidad con la ley 388 de 1997 son: Orientar el desarrollo y el aprovechamiento sostenible del territorio, regular la utilización, transformación y ocupación del suelo y sus recursos, en armonía con el medio ambiente, en función de los objetivos ambientales y socioeconómicos, garantizar el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en el territorio; proteger y garantizar suelo para la conservación y protección ambiental y la producción agropecuaria y forestal.

En este contexto y marco jurídico, al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes de conformidad a la gestión de sus intereses.

Para el logro de lo anterior, los Municipios deben recurrir a los instrumentos de gestión establecidos en la Ley 388 de 1997; mecanismos que le permiten al ente territorial obtener suelos públicos o convertir suelos privados en suelos de uso público; crear sistemas de financiación para costear urbanización sin cargas a presupuestos estatales; asegurar a propietarios manejos equitativos frente a cargas y beneficios de la parcelación o urbanización; asegurar el desarrollo de suelos inactivos dentro de los tiempos asignados en el POT; recursos para la construcción de espacios públicos, habilitar suelo para el desarrollo urbano, regular la especulación del suelo, etc.

Dicho sea de paso, el municipio para obtener tales beneficios debe emprender la revisión, ajuste y modificación de los planes o esquemas, pero principalmente la modificación de las normas urbanísticas de acuerdo a su clasificación contenida en el artículo 15°, de la Ley 388 de 1997, reglamentada en el artículo 2.2.2.1.2.6.2 del decreto 1077 de 2015; por ejemplo con la modificación de la clasificación del territorio se habilita suelo para el desarrollo urbano, suburbano o rural, generando para el municipio la participación de la plusvalía, herramienta que le permite obtener recursos para la compra de predios o inmuebles, para desarrollar planes o proyectos de vivienda de interés social; construcción o mejoramiento de infraestructuras viales, de servicios públicos domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales para la adecuación de asentamientos urbanos en condiciones de desarrollo incompleto o inadecuado, ejecución de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes y expansión y recuperación de los centros y equipamientos que conforman la red del espacio público urbano, financiamiento de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo de interés general, actuaciones urbanísticas en macroproyectos, programas de renovación urbana u otros proyectos que se desarrollen a través de unidades de actuación urbanística etc.

Ahora bien con relación a la revisión de las normas urbanísticas generales, se modifican los usos e intensidad de usos del suelo, así como las actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización y construcción, es decir de este modo se logra la incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión, generando plusvalía por el mayor aprovechamiento del suelo; se suma a lo anterior la entrega de áreas de cesión urbanística mediante escritura pública al Municipio.

Pues bien, lo anterior es consecuente con lo establecido en la Ley 388 de 1997, norma que a su texto y lectura establece que el ordenamiento del territorio municipal o distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planeación física concertadas y coherentes, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas para disponer de instrumentos eficaces de orientación del desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y de regulación de la utilización, ocupación y transformación de su espacio físico.

También se logra con el anterior precepto, precisar que el ordenamiento territorial debe ser acorde con las estrategias de desarrollo económico del municipio y distrito y armónico con el mismo ambiente y sus tradiciones históricas y culturales, entregándole la dimensión territorial a la planeación económica y social; racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, tomando en consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; deberá atender las condiciones de diversidad étnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y las generaciones futuras.

Entonces para que emprender la revisión y ajuste de nuestro plan o esquema de ordenamiento territorial, sino precisamos que el principal objetivo de esta acción, debe ser la modificación de las normas urbanísticas, con el propósito de conseguir el progreso del Municipio y generar los recursos necesarios para una buena gestión e implementación del Pot.

Finalmente, entonces le corresponde al Municipio, si a ello hubiere lugar emprender las modificaciones excepcionales a las normas urbanísticas necesarias; pero antes que todo, presentar un proyecto de acuerdo al Concejo Municipal, para establecer los procedimientos de la revisión y ajuste de las normas urbanísticas, trámite que debió haber quedado en la formulación del Pot, pero que ningún municipio lo estableció.