20 Bases conceptuales para ordenar el territorio municipal.

Carlos Arturo Ciro Basto
Arquitecto - Consultor - Catedrático

La administración municipal que inicia o realiza el proceso de la revisión y ajuste de su plan o esquema de ordenamiento territorial, le corresponde tener presente como mínimo las siguientes veinte (20) bases conceptuales, para que desarrollen el proceso sin ningún grado de ambigüedad e incertidumbre:

1. De conformidad al artículo 287º de la constitución política, los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, por lo tanto, le concierne verificar las condiciones en cada caso particular y pronunciarse al respecto.

2. Con relación a la reglamentación de los usos del suelo le corresponde a los Concejos Municipales de conformidad al precepto superior contemplado en el numeral 7º del artículo 313º de la Constitución Política de Colombia.

3. Que en los términos del Artículo 2.2.2.1.1.2, del decreto 1077 de 2015, en materia de ordenamiento del territorio, los municipios, tendrán en cuenta las prioridades del plan de desarrollo del municipio y las determinantes establecidas en normas de superior jerarquía.

4. En virtud al párrafo segundo del Artículo 2.2.2.1.1.1 del decreto 1077 de 2015, a la administración Municipal, le incumbe considerar que el ordenamiento del territorio tiene por objeto dar a la planeación económica y social su dimensión territorial, racionalizar la intervención sobre el territorio y propiciar su desarrollo y aprovechamiento sostenible”.

5. En concordancia con los artículos 5 y 6 de la Ley 388 de 1997, y el artículo 2.2.2.1.1.1 del decreto 1077, le corresponde entender a la administración Municipal, que el ordenamiento del territorio municipal o distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planeación física concertadas y coherentes, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas para disponer de instrumentos eficaces de orientación del desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y de regulación de la utilización, ocupación y transformación de su espacio físico.

Asimismo saber que el ordenamiento territorial debe ser acorde con las estrategias de desarrollo económico del municipio y distrito y armónico con el mismo ambiente y sus tradiciones históricas y culturales.

6. De igual manera la administración municipal debe razonar que en materia de ordenamiento territorial le obliga atender las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; las condiciones de diversidad étnica y cultural; así como la utilización óptima de los recursos naturales, económicos y humanos para el logro de una mejor calidad de vida.

7. En correspondencia al artículo 2.2.2.1.2.1 del decreto 1077 de 2015, a la administración municipal le compete conocer que los planes o esquemas de ordenamiento territorial son un instrumento técnico y normativo para ordenar el territorio municipal o distrital y que comprenden un conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas, destinadas a orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.

8. A la administración municipal le atañe saber que el artículo 32º.- de la Ley 152 de 1994, que las entidades territoriales tienen autonomía en materia de planeación del desarrollo económico, social y de la gestión ambiental, en el marco de las competencias, recursos y responsabilidades que les han atribuido la Constitución y la Ley

9. La administración Municipal, con relación al artículo 33º, debe comprender que el Alcalde es el máximo orientador de la planeación en la respectiva entidad territorial, de igual manera apreciar, que el Consejo de Gobierno Municipal, o aquellas dependencias equivalentes dentro de la estructura administrativa de las entidades territoriales son autoridades de Planeación en su jurisdicción; asimismo explicar que las secretarias u oficinas de planeación desarrollan las orientaciones que en materia de planeación imparte el Alcalde. En este mismo ámbito debe advertir que las instancias de la planeación en la respectiva localidad son los Consejos Territoriales de Planeación Municipal.

10. Los funcionarios del ente territorial, tienen el deber de fomentar la participación democrática en el ordenamiento del territorio, según lo establece las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, de manera especial con lo reglado en el artículo 2.2.2.1.1.3 del decreto 1077 de 2015, y en los mismos términos del artículo 4° de la Ley 388 de 1997, socializando el proceso, celebrando audiencias públicas y todas aquellas herramientas y mecanismos necesarios para el cumplimiento de este precepto.

11. En correspondencia con el Artículo 4°, de la Ley 1515 de 2012, la administración Municipal debe ejercer las competencias que les atribuyen la Constitución y la ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de ordenamiento territorial y la ley de distribución de recursos y competencias que desarrolla el artículo 356 de la Constitución Política, y en especial con sujeción a los siguientes principios:

a) Coordinación. Las autoridades municipales, al momento de ejercer sus competencias y sus responsabilidades, deberán conciliar su actuación con la de otras entidades estatales de diferentes niveles.

b) Concurrencia. Los municipios y otras entidades estatales de diferentes niveles tienen competencias comunes sobre un mismo asunto, las cuales deben ejercer en aras de conseguir el fin para el cual surgieron las mismas.

c) Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y los esquemas de integración territorial apoyarán en forma transitoria y parcial a las entidades de menor desarrollo económico y social, en el ejercicio de sus competencias cuando se demuestre su imposibilidad de ejercerlas debidamente.

d) Complementariedad. Para complementar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios;

e) Eficiencia. Los municipios garantizarán que el uso de los recursos públicos y las inversiones que se realicen en su territorio produzcan los mayores beneficios sociales, económicos y ambientales;

f) Responsabilidad y transparencia. Los municipios asumirán las competencias a su cargo, previendo los recursos necesarios sin comprometer la sostenibilidad financiera de su entidad territorial, garantizando su manejo transparente.

En desarrollo de este principio, las autoridades municipales promoverán el control de las actuaciones de la Administración, por parte de los ciudadanos, a través de ejercicios que los involucren en la planeación, ejecución y rendición final de cuentas, como principio de responsabilidad política y administrativa de los asuntos oficiales, a fin de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción relacionados con la ejecución del presupuesto y la contratación estatal, en cumplimiento de la legislación especial que se expida en la materia.

g) Participación. Las autoridades municipales garantizarán el acceso de los ciudadanos a lo público a través de la concertación y cooperación para que tomen parte activa en las decisiones que inciden en el ejercicio de sus derechos y libertades políticas, con arreglo a los postulados de la democracia participativa, vinculando activamente en estos procesos a particulares, organizaciones civiles, asociaciones residentes del sector y grupos de acción comunal.

h) Sostenibilidad. El municipio como entidad territorial, en concurso con la nación y el departamento, buscará las adecuadas condiciones de vida de su población. Para ello adoptará acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social; propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y benéficos de desarrollo; buscando reducir los desequilibrios; haciendo énfasis en lo rural y promover la conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos.

i) Asociatividad. Las Autoridades municipales, con el fin de lograr objetivos de desarrollo económico y territorial, propiciarán la formación de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integración territorial para producir economías de escala, generar sinergias y alianzas competitivas. Así mismo, promoverá la celebración de contratos plan y alianzas público-privadas para el desarrollo rural;

j) Economía y Buen Gobierno. El municipio buscará garantizar su auto sostenibilidad económica y fiscal, y deberá propender por la profesionalización de su administración, para lo cual promoverá esquemas asociativos que privilegien la reducción del gasto y el buen gobierno en su conformación y funcionamiento

12. A la administración Municipal también le atañe en virtud al Artículo 6°, de la Ley 388 de 1997, norma que modificó el artículo 3° de la Ley 136 de 1994, las siguientes funciones en materia de ordenamiento territorial:

a. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley.

b. Elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con el plan de desarrollo departamental, los planes de vida de los territorios y resguardos indígenas, incorporando las visiones de las minorías étnicas, de las organizaciones comunales y de los grupos de población vulnerables presentes en su territorio, teniendo en cuenta los criterios e instrumentos definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios –UPRA–, para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural, los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, y en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo, según la ley orgánica de la materia.

c. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal.

d. Promover la participación comunitaria, la cultura de Derechos Humanos y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. El fomento de la cultura será prioridad de los municipios y los recursos públicos invertidos en actividades culturales tendrán, para todos los efectos legales, el carácter de gasto público social de conformidad con el artículo 1°, numeral 8 de la Ley 397 de 1997.

e. Promover alianzas y sinergias público-privadas que contribuyan al desarrollo económico, social y ambiental del municipio y de la región, mediante el empleo de los mecanismos de integración dispuestos en la ley.

f. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años

g. En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal. Continuarán a cargo de la Nación, las vías urbanas que formen parte de las carreteras nacionales, y del Departamento las que sean departamentales.

13. En coherencia con el Artículo 9°de la Ley 1551 de 2012, a los Municipios les incumbe saber que toda norma que tenga injerencia en la vida municipal para los municipios con población de 30.000 habitantes o menos, tendrá tratamiento especial como mínimo en los siguientes aspectos:

a. Organización: Estos municipios no estarán obligados más que a la implementación de la estructura mínima que imponga la Constitución, de modo que no podrá norma alguna imponer la creación de dependencia o cargo, salvo que la norma prevea la asignación de recursos suficientes para su funcionamiento.

b. Funcionamiento: En materia de planes de ordenamiento territorial, bastará con la elaboración de esquemas mínimos de ordenación, previendo especialmente los usos del suelo.

14. En vínculo con el Artículo 315, de la Constitución Política de Colombia, le corresponde a la administración municipal conocer las atribuciones que en materia de planeación económica, social y el ordenamiento territorial le corresponden al alcalde:

a) Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo.

b) Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.

c) Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico.

d) Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado.

e) Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.

f) Las demás que la Constitución y la ley le señalen.

15. En referencia al Artículo 2°. Ley 1523 de 2012, las administraciones Municipales les conviene tener claro que en materia de la gestión del riesgo la responsabilidad es de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano.

En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo así:

a) Conocimiento del riesgo,
b) Reducción del riesgo y
c) Manejo de desastres.

Por su parte, los habitantes del territorio nacional, son corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades.

Asimismo la administración Municipal debe conocer que el Alcalde representa al sistema nacional, es conductor, el guía o el jefe del sistema nacional del riesgo en el Municipio y que de acuerdo a la Ley, lo han investido con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción, siendo el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción .

16. Las administraciones Municipales, les atañe conocer que en virtud al artículo 31 de la Ley 99 de 1993, la Ley 388 de 1997 y demás normas concordantes; las corporaciones autónomas regionales, son integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, entidad que debe apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo.

En virtud a las normas referidas, el papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres. Les corresponde a las Corporaciones:

a. La Corporaciones deben ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente;

b. También deben participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten;

c. Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales;

d. Apoyar a los concejos municipales, a las asambleas departamentales y a los consejos de las entidades territoriales indígenas en las funciones de planificación que les otorga la Constitución Nacional;

e. Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con la zonificación y el uso del suelo, de conformidad por lo establecido en el artículo 313 numeral séptimo de la Constitución Nacional, las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas sub-urbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. No menos del 70% del área a desarrollar en dichos en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente.

17. Circunstancialmente el proceso de concertación ante las entidades ambientales por parte de la administración municipal no se realiza con la naturalidad o facilidad con el tiempo determinado por la Ley; por lo anterior se hace necesario que los entes territoriales se apoyen en el artículo 49 de la Ley 1537 de 2012, norma que regula el procedimiento en los siguientes términos:

a) Se debe realizar sin perjuicio de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997,

La norma en referencia aplica en las etapas de concertación de los asuntos ambientales para:

a. La adopción, ajuste o modificación de los planes o esquemas de ordenamiento territorial, y

b. Los Planes parciales.

b) Las Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientales correspondientes, solo podrán presentar observaciones de carácter exclusivamente ambiental en lo relacionado con el ordenamiento del territorio, de lo anterior se colige:

1. Que las observaciones manifestadas por parte de la autoridad ambiental deben estar técnicamente sustentadas.

2. Que las observaciones técnicamente sustentadas, podrán ser presentadas objetadas por las autoridades municipales.

c) El artículo 49 de la Ley 1537, en su parágrafo también establece que no hacen parte de los asuntos exclusivamente ambientales:

1. Las normas urbanísticas ,
2. Arquitectónicas o estructurales,
3. Los demás asuntos técnicos o jurídicos no ambientales.

d) De igual manera la norma prevé que durante la etapa de concertación, las Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientales correspondientes, no podrán desconocer los actos administrativos previos que sustentan los trámites de concertación sometidos a su consideración.

18. A las entidades territoriales les concierne conocer, que es el Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos "Alexander Von Humboldt", en virtud al artículo 19 de la Ley 99ª de 1993, la Ley 29 de 1990 y el Decreto 393 de 1991, realizar las investigaciones básicas y aplicadas sobre los recursos genéticos de la flora y la fauna nacionales. Por lo tanto, le corresponde al Instituto "Alexander Von Humboldt", levantar y formar el inventario científico de la biodiversidad en todo el territorio nacional.

19. El ente territorial le corresponde en los términos del Artículo 24º de la Ley 388 de 1997, saber que es el alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, el responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan o esquema de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno.

20. Los funcionarios encargados del proceso de la revisión y ajuste les corresponde solicitar opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan. Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta Ley.

Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.

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